TCU - Material de Curso de Auditoria de Obras Públicas

Material que segue a tradição de excelência dos cursos e documentos elaborados pelo Tribunal de Contas da União (TCU), vale a pena conhecer. Este material não interessa somente a engenheiros ou arquitetos, mas aqueles que buscam subsídios ao desenvolvimento de seus trabalhos de auditoria, pois há temas que não são específicos da área de engenharia.

Introdução
A frequente constatação do sobrepreço/superfaturamento, bem como o grau de lesividade desta irregularidade ao patrimônio público, justificam a necessidade de o auditor de obras conhecer profundamente a ciência da orçamentação de obras. Dessa forma, inicia-se o curso tratando exclusivamente desse assunto. O conteúdo é extenso e será apresentado de forma detalhada, sempre expondo estudos de casos reais observados nas fiscalizações do TCU e exercícios práticos.
Neste curso tem-se uma introdução dos conceitos relacionados à orçamentação de obras, abordando-se no segundo módulo as principais ferramentas para a auditoria dos orçamentos de obras e os principais sistemas referenciais de custos utilizados no âmbito da Administração Pública Federal.
Após a auditoria do orçamento de obras, quando efetivamente constatado o superfaturamento na execução contratual, torna-se necessário que o auditor de obras quantifique apropriadamente o dano ao erário. Essa etapa costuma demonstrar-se trabalhosa e complexa, suscitando várias questões metodológicas. Assim, as diversas formas para apurar o sobrepreço e um roteiro de quantificação do superfaturamento total do contrato serão estudadas no curso Auditoria de Obras Públicas - Módulo 2 – Auditoria do Orçamento de Obras.
Pode-se afirmar que a maior parte das fraudes detectadas em procedimentos licitatórios ou na execução dos contratos destina-se a obter algum tipo de vantagem financeira indevida na execução da obra. Dessa forma, a adequada análise da ocorrência de alguma modalidade de superfaturamento na obra acaba por conduzir o auditor de obra a constatar irregularidades nos procedimentos licitatórios e na obra.
Por exemplo, existe um aparente paradoxo em apontar sobrepreço em um contrato proveniente de um procedimento licitatório competitivo, no qual se sagrou vencedora a licitante que ofertou o menor preço no certame. Assim, a constatação de sobrepreço no contrato geralmente está associada a algum indício de conluio entre licitantes ou a algum indício de restrição ao caráter competitivo da licitação.
Estudos demonstram haver descontos significativos em relação ao orçamento base quando há grande quantidade de licitantes. A quantidade elevada de licitantes sinaliza para a real concorrência, o que já era de esperar, em face de a possibilidade de acordos ser tanto menor quanto mais ampla a participação. Por exemplo, artigo de Gustavo Pereira, publicado no livro “Auditoria de Engenharia”, editado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, apresenta um estudo contemplando 1.035 obras públicas, de tipologia e características similares.
Um achado de auditoria que aponte sobrepreço original em determinado contrato ganha muita força quando associado a algum tipo de constatação restringindo a ampla competição das licitantes. Pode ser alguma cláusula editalícia restritiva, algum indício de conluio entre os participantes do certame ou a desclassificação/inabilitação indevida de licitantes pela comissão de licitação.
Diante do exposto, o módulo 3 deste curso versará sobre a auditoria e análise dos aspectos técnico-formais dos procedimentos licitatórios.
Entre todos os problemas que assolam a execução de obras públicas no país, tem sido constatado que muitas obras públicas são licitadas e contratadas a partir de projetos básicos deficientes.
Dentre os componentes do projeto básico elencados pela Lei 8.666/93, o orçamento detalhado da obra é a peça de fechamento e conclusão do projeto, pois é elaborado a partir de todas as plantas, especificações e memoriais que compõem o projeto, traduzindo-o em termos quantitativos e financeiros.
Neste aspecto, considera-se que os gestores públicos e as construtoras não têm dado a devida importância para a elaboração de um orçamento detalhado. Por um lado, a Administração Pública necessita conhecer o custo estimado da obra, pois precisa de recursos orçamentários para executá-la e existem óbices legais ao aditamento indiscriminado de contratos, caminho inevitável quando se licita uma obra a partir de um projeto precário. Por outro lado, as empreiteiras necessitam estudar minuciosamente o orçamento da obra para elaborar a proposta de preços, a partir da análise de todos os componentes de custo da obra, bem como deveriam utilizar o orçamento como ferramenta para gestão e controle dos seus custos durante a execução da obra.
Conforme será visto nas aulas seguintes, só existe condição de se montar um orçamento detalhado e fidedigno se o projeto contiver um grau de desenvolvimento e detalhamento suficiente para a completa estimativa de custo da obra. Essa condição é, poucas vezes, observável nos projetos básicos utilizados nas licitações de obras públicas.
Sem um projeto básico confiável, o orçamento da obra nada mais é do que uma peça de ficção. Para exemplificar aos leitores este tipo de situação, são reproduzidos a seguir alguns trechos do voto condutor do Acórdão TCU nº 1.428/2003 – Plenário, que julgou um caso em que o gestor público licitou uma barragem de terra, mas a obra efetivamente executada foi uma barragem de concreto compactado a rolo (CCR):
“(...) não posso concordar com o raciocínio simplista de que a alteração realizada no projeto inicialmente licitado não ultrapassou o limite de 25% e, por isso mesmo, não existiu nenhuma ilegalidade. Muito menos posso concordar com os fundamentos apresentados pela [...] quando defende que ‘se uma barragem de terra (...) tem seu método construtivo alterado para uma de concreto compactado a rolo (CCR), não se pode de modo algum afirmar que houve alteração do objeto’. Por certo continuará sendo uma barragem, mas jamais poderá ser considerado o mesmo objeto licitado.
(...) Não se alegue que não houve alteração do projeto básico, mas apenas o seu detalhamento no projeto executivo, pois, apesar de reconhecer que este possa fazer algumas correções naquele, não pode alterá-lo de modo a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado. Alterações significativas, antes de iniciada a obra exige a realização de novo procedimento licitatório e não assinatura de termo aditivo.”
Pergunta-se aos leitores o que adiantou fazer um orçamento a partir de um projeto que foi completamente alterado? Diante desta breve introdução, espera-se ter deixado claro que a ausência de um projeto confiável é a maior limitação da engenharia de custos. Não é possível estimar com precisão o custo de qualquer obra sem um projeto adequado. Assim, o quarto módulo deste curso versará sobre a análise dos projetos básicos.
No módulo 3, foca-se na gestão e execução contratual. Muitos problemas surgem na fase de execução da obra: aditamentos contratuais irregulares, adiantamento de pagamentos, reajustamentos irregulares, “química”, execução de serviços fora da especificação ou com qualidade deficiente, deficiências na fiscalização da obra pela Administração Pública, etc.
[Fonte: Introdução ao Curso de Auditoria de Obras Públicas, Módulo I, Aula 1 (Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras)]

Material do Curso
Material impar elaborado pelo TCU dividido em 3 Módulos, com os respectivos assuntos, disponibilizado na aba Material para Auditoria.

Módulo I, Orçamento de Obras, com os seguintes assuntos:
a) Introdução ao Curso e Conceitos e Propriedades do Orçamento de Obras
b) Precisão do Orçamento de Obras
c) Orçamentos Sintéticos e Analíticos
d) Análise dos Quantitativos de Serviços
e) Relação entre o Orçamento e o Planejamento de Obras
f) Mão de Obra e Encargos Sociais
g) Materiais de Construção, Mobilização e Desmobilização, Implantação do Canteiro de Obras e Administração Local
h) Custo Horário dos Equipamentos
i) BDI e Preço de Mercado
j) Roteiro para Elaboração de um Orçamento e Orçamento de Contratos de Engenharia Consultiva

Módulo II, Auditoria do Orçamento de Obras, com os seguintes assuntos:
a) Curva ABC de Serviços e Insumos
b) Jogo de Planilha
c) Apresentação dos Principais Sistemas Referenciais de Preços e do SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
d) SICRO - Sistema de Custos Rodoviários
e) Tópicos Especiais sobre a Obtenção de Preços Referenciais
f) Métodos de Cálculo do Sobrepreço e Tipos de Superfaturamento
g) Roteiro de Quantificação de Dano ao Erário

Módulo III, Práticas de Auditoria e Análise de Contratação, com os seguintes assuntos:
a) Análise dos Projetos Básicos
b) Licenciamento Ambiental e Desapropriações
c) Conluio e Restrição ao Caráter Competitivo da Licitação
d) Parcelamento, Regimes de Execução Contratual e Outros Tópicos Relacionados com a Licitação de Obras Públicas
e) Medições e Pagamentos, Reajustes, Manutenção das Condições Exigidas para Habilitação, Subcontratações e Sub-Rogação
f) Aditamentos Contratuais
g) Atividades Previstas para as Fases de Planejamento, Execução e Relatório
h) Relatório de Auditoria, Evidências, Papéis de Trabalho e Responsabilização

TCU - Manual de Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU

Excelente material de consulta elaborado pelo TCU contendo orientações sobre licitações e contratos administrativos, assunto de relevância no cotidiano dos gestores e dos órgãos de controle externo.
O material encontra-se disponibilizado na aba Material para Auditoria, item Tribunal de Contas da União.
Destaque-se, também, a coletânea de Acórdãos com a respectiva síntese.

Atenção - Controle Interno - Solucionado problema de disponibilização de arquivos

O problema ocorrido para baixar os arquivos foram solucionados, portanto, encontram-se disponíveis para uso.